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允许地方政府发债不如改革分税制

来源：东方早报作者：乔新生时间：2008/11/1

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   有关国家正在酝酿允许地方政府发行债券的消息出现在各大新闻媒体。据报道，财政部已经设立了地方性债务管理处，允许地方政府发行债券的报告也已经上报国务院。

   （10月31日《21世纪经济报道》）

    根据《预算法》的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。换句话说，即使国务院批准地方政府发行债券，也必须履行法律修改程序，修改《预算法》或者根据法律的授权，制定具体的行政法规。现在谈论地方政府发行债券问题，恐怕为时尚早。

    不过谁也不否认，当前一些地方财政捉襟见肘，缺乏拉动经济增长的财政基础。之所以会出现这种情况，原因就在于1993年实行分税制改革后，中央与政府在财权、事权分配上的不合理。实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。一些地方政府为了扩大财政收入，不得不通过兴建开发区、刺激房地产市场，实施特殊的财政政策。随着近几年中央政府宏观调控政策的陆续出台，各地房地产价格持续走低，地方财政状况趋于恶化。正是在这样的背景下，少数经济学家提出中央政府应当允许地方政府发行债券，从而帮助地方政府走出财政窘境。

    然而，我们不能不遗憾地指出，允许地方政府发行债券是一个极不妥当的拉动经济增长的政策。首先，地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的——地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。所以，解决问题的办法应当是改革我国的分税制，在财权与事权平衡的基础上，适当扩大地方政府汲取财政收入的能力。允许地方政府发行债券，非但不能从根本上解决地方政府的财政问题，反而会由于中央政府与地方政府财政关系混乱，极大地影响国家宏观调控政策的效果。

    第二，地方政府普遍缺乏财政预算硬约束，地方人大很难对地方财政收支实施有效监督。假如允许地方政府发行债券，难免会出现财政预算约束失控现象。在GDP考核体系下，地方政府为扩大财政收入，定会拼命发行地方政府债券，因为这样做可以在短期内拉动经济的增长，而地方财政恶化的后果却不需要本届政府承担。

    总之，在没有实现对地方政府强有力预算约束的情况下，允许地方政府发行债券的政策断不可行。少数学者可能对中央政府的宏观调控政策实施状况缺乏了解，他们不知道在“上有政策下有对策”的大背景下，一旦允许地方政府发行债券，地方财政混乱现象将不可避免。

    当然，这并不意味着地方政府在经济发展面前无所作为。中国当前经济所面临的问题是三个层面的问题：从国际经济形势来看，世界金融危机直接影响到中国的外贸出口，从而导致中国经济增长的发动机出现问题；从国内经济形势来看，一些地方政府盲目追求产业升级换代，大力发展房地产业和金融服务业，从而导致经济空心化现象；从中央政府与地方政府财政关系来看，由于历史上形成的不合理的分税制，使得地方政府受到金融危机冲击之后，缺乏应对的必要手段。

    刺激经济的增长必须开源节流，具体而言：第一，地方政府必须压缩公务开支，将主要财政收入用于增加公共产品的供给，增加居民的消费信心；第二，地方政府应当在法律的框架内，提请国务院逐步修改分税制，适当增加地方政府可支配财政收入，在民主决策的前提下，扩大地方投资项目；第三，地方政府在产业结构调整的过程中，既要考虑到产业的升级换代，又要考虑到就业问题，把增加居民的收入作为发展的第一要务，在确保居民的收入不会因为产业结构调整而减少的前提下，通过引进新的项目，扩大税源，保持经济可持续发展。